为深入推进依法行政，加快法治政府建设，如期实现2020年基本建成法治政府的奋斗目标，根据《中共中央、国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉的通知》和《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于印发〈黑龙江省法治政府建设实施方案（2016—2020年）〉的通知》要求，结合我市实际，制定本方案。

　　一、法治政府建设基本情况

　　自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，在市委、市政府的正确领导下，全市上下紧紧围绕推进依法行政、建设法治政府的目标，先后制定实施了《哈尔滨市推进依法行政三年计划（2005—2007年）》《哈尔滨市推进依法行政计划（2008—2011年）》《哈尔滨市法治政府建设“十二五”规划》，开拓创新、攻坚克难、砥砺奋进，法治政府建设工作取得了良好成效，迈上了新台阶。

   （一）法治政府建设取得的成效

　　1.政府职能切实转变，行政体制改革取得成效。作为进入计划经济体制最早、退出最晚的城市，我市积极转变政府职能，着力推进行政审批制度改革，在国内有立法权的城市中率先全部取消市本级设定的行政审批事项。持续规范、改进行政审批行为，在国内首创推出了“智能化行政审批系统”，建立了行政审批信息网络平台和标准化管理体系,实行了“一窗口受理，一流程审批，一平台运行，一窗口核发”的运行机制, 审批时限平均压缩了50%以上、审批要件减少近60%。推进工商注册登记制度便利化改革，在全省率先实现了企业登记“四证合一、一照

　　大力推行清单管理制度，编制公布了权力清单、责任事项表和责任边界事项表，成为全省第一座公布政府行政权力清单的城市,政府事权大幅精简了52.5%，从根本上解决了部门权责不清的管理乱象。建立健全收费管理制度，编制公布了市政府行政事业性收费项目标准目录、涉企行政事业性收费目录清单、政府性基金项目目录。全面清理原有行政审批中介服务事项232项，保留151项，取消81项，重新确认了审批中介服务收费156项，18家“红顶中介”脱钩改制,建立中介服务事项和收费项目，实行目录化规范管理。

　　深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置，完成了市场监管、卫生计生、文新广电等“大部门”改革。2015年，市政府率先推进了以优化处室配置、创新管理体制为核心的“大处室”改革，政府部门和单位共减少内设处室155个，平均精简比例为28.13%，处室平均编制数由改革前的6.1名增加到8.4名。改革后，市政府部门承担行政审批职能的处室由172个减少至32个，减少了81.4%；分管审批工作的领导由97名减少至32名，减少了67%。

　　2.政府制度建设质量显著提高，为经济社会发展提供有力保障。2007年以来，市政府先后制定出台了《哈尔滨市政府规章制定程序规定》《哈尔滨市政府规章立法技术规范》《哈尔滨市政府规章立法审核工作规范》，政府立法体制、立法程序、立法技术得到不断完善，政府立法公众参与度不断扩大，立法后评估制度作用发挥显著，政府立法质量大幅提升。2004年以来，市政府立足于规范、引导、保障和服务全市经济社会发展，围绕改革、发展等中心工作，向市人大常委会提交审议并通过地方性法规议案46件，出台市政府规章141件，在经济社会发展中发挥了重要的保障和促进作用。出台的《哈尔滨市城乡规划条例》《哈尔滨市城市道路管理条例》《哈尔滨市城市轨道交通管理办法》等法规规章，有力地推动了城乡建设和城市发展，有效地提升了城市管理水平。出台的《哈尔滨市国有企业产权转让管理办法》《哈尔滨市专利管理办法》《哈尔滨市科学技术进步奖励办法》等法规规章，有力地推动了经济、科技发展。出台的《哈尔滨市城镇企业职工和个体劳动者基本养老保险办法》《哈尔滨市城镇基本医疗保险暂行办法》《哈尔滨市城市居民最低生活保障办法》《哈尔滨市失业保险办法》《哈尔滨市经济适用住房管理办法》等法规规章，为促进保障民生提供了坚实的制度保障。根据改革开放和经济社会发展的实际需求，先后开展了多轮地方性法规、规章和规范性文件的修改、废止及解释工作，修改规章38件，废止规章106件，清除了阻碍改革开放创新发展的制度屏障。

　　3.重大行政决策机制基本形成，政府法律顾问制度不断健全。市政府积极规范行政决策权，坚持“开门决策”，提高决策透明度，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。2012年以来，市政府相继制定出台了《哈尔滨市人民政府重大决策规则》《哈尔滨市人民政府重大决策合法性审查规则》，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，强化决策法定程序的刚性约束。五年来，市政府重大决策机制运行良好，决策失误、决策风险得到有效控制。

　　2015年，市政府全面推进政府法律顾问制度，先后制定出台了《哈尔滨市人民政府关于推行政府法律顾问制度的意见》《哈尔滨市人民政府法律顾问工作规定》，建立完善了“以事前防范和事中控制为主、事后补救为辅”的法律风险化解机制。现40个市政府工作部门、18个区县（市）政府、403个区县（市）政府工作部门、180个乡（镇）政府都已建立了政府法律顾问制度，单独成立政府法律顾问队伍196支，建立法律专家库18个，利用本级或者上级政府法律顾问等资源开展工作的单位550个。政府法律顾问在市政府和各部门制定重大决策、推进依法行政方面发挥了积极作用。

　　4.行政执法体制机制改革取得成效，行政执法环境持续优化。重点领域综合执法体制改革取得成效。2012年，市政府出台了《关于进一步完善城市管理体制和工作机制若干问题的意见》，按照“重心下移、分级管理、强化责任、事企分开、市场运作”的思路，建立起符合我市实际，责权明晰统一、运转高效的城市管理体制和工作机制，推动了执法力量下沉。2014年，市政府和各区、县（市）政府在全国副省级城市中率先整合了市场监督资源，确立了市级工商、质量技监、物价管理职能“三合一”执法体制，区县（市）级工商、质量技监、食品药品监管、物价管理职能“四合一”执法体制，推行了市场领域跨部门综合执法，建立起生产领域、流通领域和销售各环节“一条龙”的监管体制，有效地解决了同质机构分立、职责交叉、权责脱节和责任主体不清的问题。

　　市政府始终坚持行政执法顶层设计与末端治理两手抓，督促和促进行政机关及行政执法人员严格规范公正文明执法，持续优化行政执法环境。作为国内第一座通过立法手段治理发展环境的城市，先后制定出台了《哈尔滨市规范涉企行政执法行为规定》《哈尔滨市行政问责规定》《哈尔滨市行政执法人员六项禁令》，设定了规范执法的“高压线”，为优化经济发展环境、促进企业发展提供了制度保障。自2012年以来，全市组织召开了企业评执法活动5次，累计查处破坏经济发展环境案件811起，问责公职人员1431人。通过企业评议行政执法的倒逼和压力传导机制，使行政执法部门主动规范行政执法行为、创新执法方式，全面落实执法责任制，严格规范公正文明执法。在2016年的评议过程中，运用现代化网络手段进行评议，首次使用网络APP软件，提高了评议的便捷度。

　　5.行政复议制度得到优化与完善，有效地化解了行政争议纠纷。 2008年开始，持续开展了行政复议制度改革试点工作，探索建立了“政府主导、社会参与、专业保障、民主决策”的行政复议委员会模式。行政复议委员会55名委员全部实行聘用制，主要由熟悉法律事务的人大代表、政协委员、法学教授、资深律师等专家学者组成，非行政机关的委员占委员总数90%以上。市政府统一设立行政复议窗口，接收转送全市范围内的行政复议申请，有效地解决了群众申请复议不方便、部分行政复议机关有案不受的问题。经过两个阶段的改革探索，行政复议委员会工作运行制度不断优化，行政复议制度的公正性和公信力不断提高，在化解纠纷、维护稳定方面发挥了重要作用，总体上实现了“定纷止争，案结事了”的目标。2012年，我市行政复议改革成果获得“第二届中国法治政府奖”。截止到2016年12月底，市政府共办结行政复议案件6180件，其中，决定撤销或者变更原具体行政行为、确认行政行为违法的206件，直接纠错率3.33%；通过撤回申请、和解、调解等方式结案的2664件，间接纠错率为43.11%。纠错率合计为46.44%。

　　6.领导干部运用法治思维开展工作、解决问题、推动发展的能力进一步提高。市政府建立了局、处两级领导干部依法行政专题培训、专题讲座机制和政府常务会议会前学法制度，大力培养领导干部运用法治思维开展工作、解决问题、推动发展的能力。领导干部作为“关键少数”已经树立并正在逐步增强规范意识、风险意识、公开意识、文明意识和责任意识，在行政决策和行政管理中能够做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，“有权任性”现象明显减少。

　　（二）法治政府建设存在的不足

　　2004年以来，法治政府建设工作虽然取得了显著的成绩，但也应当清醒地看到，法治政府建设与《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的要求还有一定的距离，主要表现在：

　　1.政府职能转变还不彻底。在积极推进简政放权过程中，行政审批后续监管尚未完全跟进，事中和事后监管手段偏弱，社会信用体系建设有待继续加强。投资项目纵横联动、协同监管机制尚不完善。政府法制机构的力量配备与其承担的实际职责和任务不相适应。促进社会组织改革与发展的法律制度不完善，有效保护生态环境的相关制度不健全。教育、卫生、文化事业尚需大力发展，基本公共服务标准化、均等化需要继续推进。

　　2.行政决策机制不够精细。重大行政决策程序制度规范存在抽象、笼统的现象。重大民生决策事项民意调查制度尚需进一步推行，重大决策公众参与实效不明显。专家论证制度建设仍存在进一步提升空间，专家独立性保障、专家论证意见公开等重要事项存在规范缺位。重大决策风险评估的程序、方法以及第三方评估机构的责任等事项的可操作性需进一步提高。

　　3.行政执法体制不健全。在行政执法重心下移、事权下放中，基层编制、执法人员明显不足，执法设备满足不了实际需要。上下级政府间权限存在不明确之处，城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理，部门间公务协作体系、行政执法权限协调机制、异地行政执法协助制度不畅通，行政执法与刑事司法衔接制度不完善、信息共享不充分，案件移送没有明确的移送标准和程序。执法全过程记录没有完全落实，缺乏统一的行政执法程序规定，部分行政领域的执法流程不够明确具体。行政执法方式创新不足。执法投诉举报、情况通报在实施过程中不顺畅。

　　4.对行政权力的监督与制约机制较为薄弱。对行政权力的制约监督机制仍有待完善，行政程序制度建设较为滞后，有效的政府诚信构建机制尚未建立。行政监督及审计监督仍存在较大完善空间。在国有资产监管领域、政府投资领域尚未设立分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗的工作制度，缺乏健全的审计监督保障机制。政务公开制度体系存在短板，尚未构建起政务公开负面清单制度、政务公开考核制度。

　　5.社会矛盾纠纷化解机制缺乏体系性与协调性。从总体上看，尚未构建起从矛盾预防到纠纷解决在内的体系性社会矛盾纠纷化解机制，缺乏健全的调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制。各种纠纷化解手段仍存在不完善之处，人民调解工作规范性不足、制度性较差，且缺乏同行政调解、司法调解的联动工作体系，尚未设立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作制度。

　　二、法治政府建设面临的形势与挑战

　　“十三五”期间，是我国全面建成小康社会、我市努力实现全面振兴的关键时期。深入推进依法行政，加快建设法治政府，是我市面临的一项重大而紧迫的任务。

　　（一）贯彻落实党中央建设法治中国的战略部署，要求各级政府进一步加快法治政府建设步伐

　　建设法治中国是党中央提出的宏伟目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设是党中央的总体部署。为在2020年基本建成法治政府，党中央、国务院提出了一系列关于深入推进依法行政，加快法治政府建设的重要工作任务。我市法治政府建设工作虽然取得了阶段性成果，但是任务仍然非常繁重、艰巨，需要加大力度、加快进度，不断取得新进展、新成效，使人民群众满意。

   （二）实现哈尔滨全面振兴发展，要求各级政府全力营造最有利于发展的法治化环境

　　“十三五”期间，是实现哈尔滨全面振兴发展滚石上山、爬坡过坎的攻坚期。从不利因素看，当前世界经济曲折复苏，市场需求不振的状况短期内难以改观，我市面临着经济换档减速、结构调整阵痛、新旧动力转换的较大压力。从有利条件看，新一轮东北老工业基地振兴、龙江丝路带建设、哈长城市群和哈尔滨新区等国家战略深入实施，为深化改革、扩大开放、加速转型升级创造了难得的历史性机遇。把握历史机遇，实现全面振兴，需要各级政府全力营造最能聚人、聚财，最有利于发展的法治化环境，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍, 吸引和集聚更多的资金、项目、技术和人才，为实现全面振兴创造有利条件、营造良好环境。

   （三）以创新推动经济社会发展，要求各级政府加速变革行政管理体制和工作机制

　　创新是引领发展的第一动力，创新不足是新常态下制约我市加快发展的主要症结。把创新放在全市经济发展全局的核心位置，发挥科技创新综合实力优势，抢占科技与产业深度融合制高点，改造提升传统产业，加快培育发展战略新兴产业，打造产业竞争新优势，需要政府破除一切制约发展的思想障碍和制度藩篱，激发全社会的创新活力和创新潜能，营造符合创新发展规律的制度环境；需要政府改变不科学、不合理的行政管理体制、工作机制、管理模式和管理方法，适应科技创新和企业发展的需求，有效推动大众创业、万众创新。

   （四）破解制约发展难题，要求各级政府积极推进治理能力法治化

　　当前，我国经济发展进入新常态，我市经济下行压力加大，部分行业和企业生产经营困难，体制机制的深层次问题进一步显现，经济增长新动力不足和旧动力减弱的结构性矛盾突出，发展面临着“三期叠加”影响加深、人口老龄化趋势明显、财政收入放缓与民生支出刚性增长矛盾突出等诸多难题，需要各级政府积极推进治理能力法治化，更加注重运用法治思维和法治方式，破解难题，排除障碍，预防和解决好社会矛盾纠纷，统筹协调好各方利益关系。

　　三、法治政府建设的总体要求和主要任务

   （一）指导思想

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是对我省两次重要讲话精神，以“四个全面”战略布局为统领，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，坚持在党的领导下，深入推进依法行政，加快建设法治政府，破解改革难题，厚植发展优势，增强核心竞争力，为实现哈尔滨全面振兴发展营造良好法治化环境。

   （二）总体目标

　　到2020年，基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。政府职能有效转变并全面依法履行，政府清单动态管理，政府与市场、政府与社会的关系理顺。依法行政制度体系更加完备、科学、有效，政府立法质量不断提高。重大行政决策制度得到健全完善并严格落实，决策质量和效率显著提高。行政执法得到保障，执法更加严格、规范、公正、文明。科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成。公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成并有效实施。

   （三）主要任务

　　1.深化行政管理体制改革，促进政府职能有效转变。

　　(1)进一步深化行政审批制度改革，推行清单制度并实行动态管理。严格实施《中华人民共和国行政许可法》《黑龙江省规范行政许可条例》，控制新设行政许可，严禁以备案、定期检验、监制、换证等形式变相设定行政许可，对越权设定或者以备案、定期检验、监制、换证等形式变相设定的行政许可予以纠正并严肃追究相关单位和责任人的责任。进一步清理规范增加企业和公民负担的证照。做好已取消和下放管理层级行政审批事项的落实和衔接，加强事中事后监管。对保留的行政审批事项，实行目录化、编码化管理，减少审批环节，优化审批流程。建立统一的行政审批平台，不断完善行政审批监管功能。按照上级政府要求，全面实施并联审批和网上审批。加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，配合上级政府实现投资项目在线审批监管平台的纵向贯通。制定并公开强制性中介服务目录清单，推进中介服务行业公平竞争。按照国家和省的要求，在哈尔滨新区探索实行负面清单管理。

　　(2)优化政府组织结构。推进行政组织和行政程序法律制度建设，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。不断优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善政府职责体系，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。根据职能调整，推进机构编制动态管理，落实机构编制实名制、机构和人员编制核查相关制度；结合行政审批制度改革等行政权力调整决定，适时调整各相关部门职责、内设机构和编制，使机构编制与职能调整相适应。创新行政管理方式，完善政府绩效管理。

　　(3)完善经济调节。落实发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律法规规定，健全相关制度。依据各级国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要和上位规定，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，注重全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调。按照国家要求，开展《哈尔滨市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中期评估，全面落实《哈尔滨市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。启动哈尔滨市国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要编制工作。出台政府投资领域分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗的规范性文件。按照国家和省的要求，放开竞争性领域和环节价格。

　　(4)加强市场监管，深化商事制度改革，加强社会信用体系建设。全面落实国家和省促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的相关规定。清理、废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，专项整治阻碍市场公平竞争的违法行为。按照省政府安排，推行公平竞争审查实施机制。深化商事制度改革，按照国家工商总局和省工商局部署，积极探索推行企业登记全程电子化和电子营业执照。建成市场监管大数据应用信息化系统。建立完善部门间协同监管机制。加强社会信用体系建设，制定社会信用体系建设意见。按照全省工作进度安排，建立完善全市市场主体信用信息基础数据库和公示平台门户网站。全面落实外资管理法律法规，健全促进对外投资制度。

　　(5)创新社会治理。推进社会组织登记制度改革，实行分类登记制度。为社会组织参与社会治理创造条件，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。深入推进社会治安综合治理，健全落实社会治安综合治理领导责任制和一票否决制。进一步健全突发事件政府信息发布制度。深入开展法治创建活动，支持各类社会主体自我约束、自我管理。加快推进社会自治，加强社会规范建设。

　　(6)优化公共服务。着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能。加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。扩大公共财政覆盖范围，推动城镇公共服务向农村延伸，加快城乡基本公共服务一体化。不断扩大政府购买公共服务范围，公开并动态调整政府购买公共服务目录。全面落实国家、省关于推广政府和社会资本合作模式的政策。建立健全政府购买公共服务质量监管机制。

　　(7)强化生态环境保护。树立绿色发展理念，认真贯彻执行《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于加快推进生态文化建设的实施意见》。严格落实和执行国家生态文明有关法律法规。建设宾西经济技术开发区国家级循环化改造示范工程。改进经济社会发展考核机制。贯彻国家深化资源型产品价格改革政策，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。完善并落实污染物排放总量控制制度。执行省生态环境损害修复和赔偿制度。建立生态保护红线制度。建立环境保护“党政同责”和“一岗双责”责任体系及长效机制，实行领导干部自然资源资产离任审计，严格执行生态环境损害责任终身追究制。

　　2.完善依法行政制度体系，提高政府立法质量。

　　(1)进一步完善政府立法体制机制。修订《哈尔滨市政府规章制定程序规定》，完善政府立法立项、起草、论证、协调、审议、备案机制。探索开展立法成本效益分析工作，推进政府立法精细化，增强及时性、系统性、针对性、有效性，不断提高立法工作水平。探索委托第三方起草立法草案，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，防止部门利益和地方保护主义法律化。加强政府立法解释工作，严格规范政府立法解释程序，逐步实现政府立法解释常态化。

　　(2)加强重点领域政府立法。围绕新一轮东北老工业基地振兴、龙江丝路带建设、哈长城市群和哈尔滨新区建设，以及打造对俄合作中心城市，加强法律制度保障，重点做好加快城乡建设、环境保护、改善民生、政府自身建设等领域和深化改革、扩大开放、加速转型升级、优化营商环境等方面立法的细化实施工作。细化落实省重点领域政府立法。

　　(3)提高政府立法公众参与度。建立政府立法基层联系点制度和立法协商制度，加强立法工作与社会公众的沟通。建立市政府立法专家队伍并实行动态管理。对法规规章涉及重大利益调整的，应当经过有关国家机关、社会团体、专家学者咨询论证。拟设定的制度关涉群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，应当采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等多种方式广泛听取意见。除依法需要保密的外，法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。严格落实公众意见采纳情况反馈制度，广泛凝聚社会共识。

　　(4)加强规范性文件监督管理，完善并落实规章和规范性文件清理长效机制。全面落实规范性文件集体讨论决定和备案审查制度。各类规范性文件不得与上位法相抵触，不得设定超越职权或违背上级政策的内容，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政处分等事项，避免设定应由法律法规规章设定的内容。严格落实规范性文件“三统一”制度。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关应及时受理并依法处理。坚持立改废并举，定期开展规章、规范性文件评估、清理工作，及时将本机关清理后决定保留、重新制定和废止的规范性文件目录向社会公布；未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理依据。

　　3.健全行政决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化。

　　(1)完善并落实依法决策机制。严格执行《哈尔滨市人民政府重大决策规则》，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，细化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个法定环节的操作程序，严格遵守重大决策法定程序，确保重大决策制度科学、程序规范、过程公开、责任明确。

　　(2)健全公众参与决策机制。严格落实重大决策公众意见吸纳及反馈制度，事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，对于公众提出的合理建议应当予以采纳，对于没有采纳的应当说明理由。健全并切实执行重大决策听证制度。健全完善重大决策公开公示制度，加强公众参与平台建设，建立行政决策预公开制度，力争实现重大行政决策全过程的信息公开。探索建立并推行重大民生决策事项民意调查制度。

　　(3)提高专家论证和风险评估质量。完善细化并切实执行重大决策专家论证制度，加强新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库，构建保障专家独立发表意见的工作机制，认真对待专家意见，并提供反馈采纳情况。健全并落实重大决策风险评估制度，逐步提升重大决策风险评估程序化、规范化水平。

　　(4)认真执行合法性审查和集体讨论决定制度。重大行政决策在提交讨论前应进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。

　　(5)切实执行政府法律顾问制度。严格落实《哈尔滨市人民政府法律顾问工作规定》，全面建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，建立适应政府工作要求的政府法律顾问库。探索建立并推行公职律师制度。

　　(6)严格决策后评估及责任追究。决策机关应当跟踪了解决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估，并试行第三方评估。规范行政决策档案管理，实现决策过程全记录。健全并严格落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

　　4.进一步理顺行政执法体制，规范行政执法行为。

　　(1)依法履行行政执法职责。行政机关必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为。加大关系群众切身利益重点领域的执法力度。全方位强化安全生产。实施最严格的食品药品监管，加大对重点区域、环节和产品的执法力度，依法惩处食品药品违法行为，全过程保障食品药品安全。严格开展环保执法，对环境违法行为寸步不让，坚决依法治污。切实加强对社会保险基金收支、管理情况的监督检查，依法受理和妥善处理关于社会保险基金的举报、投诉，有效防范和及时化解基金风险。加大社会保险欺诈案件查处和移送工作力度，依法严惩社会保险领域违法犯罪行为。依法规范和监管养老服务机构，防止办理最低生活保障金中的骗保、漏保行为。

　　(2)改革行政执法体制。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心下移，推动编制资源向基层和一线倾斜。推进综合执法，大幅减少政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法，解决权责交叉、多头执法、多层执法和不执法、乱执法等问题。理顺城管执法体制，健全城市管理综合执法制度，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，规范城管执法行为，提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

　　(3)完善行政执法程序。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，避免行政执法随意化等问题。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，推进执法文书电子化、办案信息系统化，充分利用现场记录设备、视频监控设施等技术手段，加强各种记录手段之间的综合运用，在立案、调查取证、行政决定、执行等行政执法活动各个环节实现无缝对接和全过程跟踪监管。重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议，建立异地行政执法协助制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。推行行政执法检查“双随机、一公开”工作机制，建立并完善随机抽查事项清单、被检市场主体名录库和执法检查人员名录库，严格落实省随机抽查工作细则，随机抽取监管对象，随机选派执法检查人员，全面公开监管信息。

　　(4)创新行政执法方式。推行行政执法公示制度。推进落实加强全市行政执法信息化建设意见。加强行政执法信息化建设和信息共享，建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统，提高执法规范化水平。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段，大力推行人性化管理、柔性化执法。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

　　(5)全面落实行政执法责任制。制定《哈尔滨市行政执法责任制实施办法》。在全面梳理执法依据的基础上，将部门法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，划清职权边界。严格确定不同部门、机构、岗位执法人员的执法责任，明确违法责任的种类和内容。建立常态化责任追究机制，确保执法问题及时发现，严格责任追究。建立健全行政执法奖励机制，对绩效突出的行政执法部门和人员予以表彰。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全行政执法投诉举报、情况通报制度，持续开展“企业评执法”活动，定期通报处理干扰企业投资与经营的行为。坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

　　(6)健全行政执法人员管理制度。对执法人员进行严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，并将考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

　　(7)加强行政执法保障。推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，要坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算予以保障。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

　　5.强化对行政权力的制约和监督，规范行使行政权力。

　　(1)健全行政权力运行制约和监督体系。坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。起草法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度的笼子。制定我市行政程序规定，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用，严格兑现作出的政策承诺，加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理，建立健全诚信公务员奖惩机制，建立公务员诚信档案。

　　(2)自觉接受党内监督、民主监督、司法监督。在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组（党委）要切实履行主体责任，主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责。以考核推动建议、提案办理工作。落实政协办公厅（室）和专门委员会参与重点提案遴选与督办的工作制度。支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判。认真对待司法建议。积极配合检察机关对履行职责中发现的行政违法行为的监督。

　　(3)加强行政监督和审计监督。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位加强权力制约。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，完善审计监督机制。加强市级公共资源交易中心建设。各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务落实。

　　(4)完善社会监督和舆论监督机制。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。

　　(5)全面推进政务公开。完善政府信息公开制度，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策、执行、管理、服务、结果五公开，并重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。建立健全政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台、便民服务平台和统一的政务公开平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。

　　(6)完善纠错问责机制。加强行政问责规范化、制度化建设，坚持“三个区分开来”，增强行政问责的针对性和时效性。加大问责力度，有效惩处行政不作为、乱作为，懒政、庸政、怠政及失职、渎职行为。认真落实党风廉政建设责任制，坚持有错必纠、有责必问，对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题或者出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既要追究主体责任、监督责任，又要严肃追究领导责任。

　　6.充分发挥化解社会矛盾新机制的作用，依法化解纠纷。

　　(1)健全依法化解纠纷机制。建立健全利益表达机制、协商沟通机制与社会矛盾纠纷预防机制。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制。多部门联手加强社会矛盾纠纷排查、分析工作，落实应对措施。健全社会力量参与救济救助工作机制，进一步完善救助工作与促进就业、扶贫开发的联动机制。推动实现就业、社保、医疗、扶贫、慈善等相关信息的互联互通，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。

　　(2)加强行政复议工作。创新审理方式，提高办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，充分发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用。落实行政复议专项经费、办案场所、办公设备等保障。进一步落实行政复议案件执行移送制度。

　　(3)完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。进一步明确行政调解适用范围、完善行政调解机制，规范行政调解程序，继续推进“大调解”联动机制建设。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。

　　(4)加强人民调解工作。贯彻落实《中华人民共和国人民调解法》，健全人民调解组织网络，全面覆盖村委会、居委会人民调解组织，推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织人民调解组织建设。重点协调解决消费者权益保护、劳资关系、医患关系、物业管理等方面矛盾纠纷，建立相关领域规范化调解程序，促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。

　　(5)改革信访工作制度。规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序。进一步落实属地、属事责任，完善信访工作责任落实机制及涉法涉诉信访事项终结制度。引导律师参与信访化解和处理，明确工作原则、范围与内容，涉法涉诉信访案件实现合理分流。

　　7.增强政府工作人员依法行政观念和能力。

　　(1)将法治素养和法治观念纳入用人标准。树立重视法治素养和法治能力的用人导向，抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，将法治素养和法治观念纳入用人标准。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，影响工作的要调离岗位，问题严重或违法违纪的要依法依纪严肃处理。

　　(2)加强政府工作人员法治教育培训。加强政府工作人员特别是领导干部的法治培训，把宪法法律和依法行政知识列为干部教育的必修课，加强对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度，编制常用法律知识适用指南，创新法治教育培训方式。全面落实学法制度，市级各部门、各区县（市）政府每年至少举办1期领导干部法治专题培训班，各区、县（市）政府及其部门每年至少开展6次政府常务会议会前学法或者党委（党组）中心组学法。

　　(3)健全政府工作人员法治能力考查制度。加强领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考。领导班子和领导干部在年度考核述职中要围绕法治学习、重大事项决策、依法履职等情况进行述法。定期组织开展对执法人员法律素质状况的抽查测试。优化公务员录用考试测查内容，增加公务员遴选考试中法律知识的比重。实行公务员晋升依法行政考核制度，将政府工作人员参加法治教育培训情况作为其年度考核的重要内容和任职、晋升的依据之一。

　　(4)注重法治实践培养。建立“谁执法谁普法”的普法责任制、行政执法人员以案释法制度和政府及其部门领导干部旁听庭审参与应诉常态化机制。

   （四）健全保障与落实机制

　　1.加强党对法治政府建设的领导。各区、县（市）政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题。各区、县（市）政府及其部门要结合本地区本部门实际，每年部署法治政府建设年度重点工作。要进一步重视和加强法制机构建设，充分发挥其在推进法治政府建设工作中所承担的统筹规划、综合协调、督促指导、监督检查和考核评价等作用，使法制机构编制配备与其承担的实际职责和任务相适应。切实加强基层依法行政能力建设，着力解决政府法制机构状况与法治政府建设任务要求不相适应的突出问题。政府法制机构要加强队伍建设，不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。

　　2.落实法治建设第一责任人制度。建立各级政府推进法治政府建设领导小组，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要责任人的责任。各级政府每年要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告法治政府建设情况，政府部门每年要向本级政府和上一级政府有关部门报告法治政府建设情况，并通过报刊、政府网站等向社会公开。

　　3.强化考核督促机制。各区、县（市）党委和政府要将法治政府建设内容纳入本地区领导班子年度考核、目标考核等综合考核指标体系，加大考核力度。建立健全法治政府建设考核制度，引入第三方评估，并将法治政府建设考核结果作为被考核单位领导干部职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据，对法治政府建设的先进单位进行表彰、奖励，对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。加强对法治政府建设进展情况的督促检查，将法治政府建设重点工作任务列入党委和政府督办事项，市和各区、县（市）政府法制机构要落实好督查检查工作。

　　4.强化理论保障，加强典型示范和宣传引导。加强中国特色社会主义法治政府理论研究，为法治政府建设提供理论支撑。打造“法治哈尔滨”，积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型，及时总结、交流和推广经验，充分发挥先进典型的示范带动作用。定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、改进工作。大力开展推进依法行政、建设法治政府宣传工作，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。

　　5.促进法治政府建设与优化发展环境协同推进。健全联动机制，加强协调配合，实现信息共享，开展联合检查，形成法治政府建设与发展环境建设工作合力。坚持依法推进环境建设工作，提升政府诚信，营造良好发展环境。行政合同和协议要严格履行，各类规划、政策、承诺事项要于法有据、如期兑现；由于法律法规及客观情况发生重大变化，因公共利益需要确需改变的，由此给行政管理相对人造成损失的，应由政府承担赔偿或者补偿责任。构建领导干部与企业间新型“亲”“清”政商关系，对各种类型企业应当一视同仁，提供同样的服务和保护，不得实行差别待遇，禁止对企业实行重点保护、挂牌保护等违反公平竞争原则的做法。严厉查处破坏发展环境的行为，对损害群众利益问题加大查处力度，公开曝光。

　　各区县（市）政府、市级各有关部门要在本方案印发后一个月内结合实际制定具体方案，落实责任，明确提出时间进度安排。各项工作任务除本方案有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。市级有关部门要根据部门职责承担并履行好本方案确定的相关任务，并做好统筹协调，及时沟通协商，形成工作合力。各区、县（市）政府要加强对本行政区域内法治政府建设工作的领导，统一部署，督促推进，确保法治政府建设工作要求贯彻落实。作为牵头单位和负责单位的市级有关部门和区、县（市）政府要建立法治政府建设年度进展报告制度，及时向市委、市政府报告工作进展情况。市政府法制办要牵头做好督促检查和法治政府建设考评工作。各区县（市）政府、市级各有关部门党政主要负责人要亲自抓落实，定期听取工作进展情况，推动工作按照要求时限、标准落实，确保如期完成法治政府建设任务。

中共哈尔滨市委、市政府《法治政府建设行动方案（2016-2020）》.doc